為何立院多爛委?林濁水:是朝野協商搞「詭」

(原文標題:怎樣迎接國會過半(五):王院長國會改革方案令人失望)

兩大黨主席都強調國會一定要改造。的確,再不這樣號召不行了。民眾對惡形惡狀的國會已經忍耐夠久了。群我倫理促進會從2001年來做社會信任度調查,直到2015年,歷年來做為民意代表的立法委員,他的社會信任度一直敬陪在各項分類中的末座,全是倒數第一,只有兩次調查排名倒數第二。

民眾對他們的信任從來沒有高過22%,甚至最低還曾低到16.6%,而不信任度更從來沒有在6成以下的,真是被民意嚴重否定的不可思議的「民意代表」。

國會減半的後遺症:效率低落、績效不彰

10多年來,也曾經在2005年修憲改造一次國會選舉辦法。那次修憲後,雖然因為選舉制改成單一選區兩票制,使得耍寶的立委從此在國會絕跡,立委層次的買票行為和地方派系也都大幅式微,還高度強化人民透過選舉追究政黨的政治責任的效應,甚至創造了明年第一次國會輪替的機會。

但國會減半造成的後遺症仍相當嚴重;另一方面,造成國會亂象立法品質低落的國會組織制度議事規則完全沒有變動過,所以國會效能沒有什麼提升,民眾對國會議員的不滿意度完全沒有改變,仍然維持在6成以上的水準。

好立委都去哪裡了?

就個別而言,有一些立委其實還是很得好評,同時,區域立委在單一選舉中能脫穎而出,必然是有其令民眾肯定之處,而不分區,兩黨也至少都提了一定比例很有社會清望的人選,這樣的一群人絕非天生頑劣魯鈍,但進入國會議事後為什麼總體評價會這樣壞,毫無疑問的,制度肯定出了大問題。

只是非常奇怪的是,現在大家說要改革國會體制,說議事要透明化,議長要中立,但是制度上怎樣改革,要不是語焉不詳,就是大有錯誤。尤其,台灣國會會被詬病成這個樣子,問題保証是盤根錯節,而目前聽到一些改革意見顕然都是表面應付社會批評,並沒有嚴肅、深入地針對真正的問題,提出完整的具體改革方案。

最近王金平接受媒體專訪中提到的就是一個例子。

(圖片來源:蔡其昌臉書專頁

王金平:朝野協商是最重要的機制

王金平當了40年國會議員,17年議長,資歷之深無人出其右,在國民黨大選面臨崩盤前夕,臨危受命以領導國會改革為號召擔任不分區候選人第一名。提名後接受媒體專訪大談他的國會改革構想。他的改革方案很簡單,和柯建銘一樣,認為備受社會詬病的「朝野協商制度」是立法院議事最重要的機制。

他說,「因為有了朝野協商,才結束1990年代『小黨用肢體抗爭凸顯主張』的時代,大家才『開始對話』,因此,朝野協商機制不但不是問題,「外界」把國會改革放在這上面是錯的,朝野協商是國會改革的『後端事項』不值得對他大動干戈。也就是根本不應該改的意思了。」這實在很令人嚇一跳。

全世界沒一個國家像台灣以朝野黨團協商為中心

普世民主國家,國會不是像英法把運作軸心放在院會政黨政策辯論的「院會中心主義」,就是像美國放在委員會做專業審查的「委員會會中心主義」;如今,台灣依王院長說的,軸心既不在院會也不在委員會,而是在朝野協商,這是全世界唯一的怪胎:朝野黨團協商中心主義。

王院長說,建立協商制度是為了對付小黨在院會的抗爭。其實1999協商機制會通過,很明顯的是得到民進黨的支持,換句話說,一旦國會全面改選、總統直選、一部陽光法案和228條例等轉型正義法案,民進黨最激烈的議會抗爭時代已經告一段落,這樣,以這麽異常,副作用這樣大的武器對付激進小黨的手段與目的未免不成比例。

有了朝野協商,審查何必嚴謹?

由於有了朝野協商,委員會審查勢必馬虎,動輒交付協商,於是大量法案積壓在會期末挑燈夜戰,大家一面打瞌睡、一面協商、一面舉手,通過的法案經常鬧烏龍。例如修《會計法》本來為教授研究費案解套,結果漏列教師,教授無法解套,反而替顏清標解套,社會譁然;又如通過「邵曉玲條款」規定「汽機車後座應載安全帽」更令人哭笑不得,諸如此類怪事經常發生,立法品質之荒謬蔚為曠世奇觀。(終結亂象:國會改革政策白皮書)

但是王院長認為這容易解決。他說「關鍵不在於朝野協商制度出問題」,「正本清源來看,是政黨之爭犧牲了專業。」,那麼,怎樣可以正本清源地對付朝野之爭,他說方法是「強化委員會功能,完備聽證調查權。」就可以充分達到「透明化」效果,也可以大量減少協商的法案:

「如果各委員在委員會裡堅持專業審查進行政策辯論,讓多數法案在委員會形成共識,送交院會,就不必在院會階段還需要朝野協商了。」於是便能「促進行政效能,增進公民參與,落實全民國會。」就不必擔心政黨協商或黨紀凌駕在人民權益之上。

言下之意,他清楚知道黨團協商時黨紀凌駕人民權益之上是民眾擔心的事,但他認為調查聽證權是萬靈丹,只要有了這個秘方,國會亂象問題一切0K。

(在野黨抗議,圖片來源:台聯黨團

聽證調查如兩面刃

台灣國會要正常化,聽證調查權的確非建立不可,但是我們實在不瞭解為什麼有了完備聽證調查權,國會亂象就迎刄而解、立委道德馬上變好,朝野惡鬥就解決了。事實上,國會聽證調查權雖然源於英國,現在也成為美國立法程序中的重中之重,可是英國現在已經很不常用了,但是英國國會的透明和運作並不因此而問題重重。何況,如果其他惡劣體制不改,朝野惡鬥不止,聽證調查權可能還會運用成力道驚人的惡鬥工具。

王院長說建立聽證調查權,便可以針對重大爭議,納入社會各界的聲音,公開辯論。這說法有點怪,以美國來說,國會聽證調查權是以了解事實和政策意旨為目的,聽證調查本質並不是辯論。政策辯論以英國國會最精彩,但是在院會進行,台灣的國會在協商機制建立前也是這樣,這種辯論倍受社會重視,曾有當時採訪國會經歷的記者,到現在還都津津樂道。只是現在認真爭取民眾認同的辯論完全被協商取代了。但無論如何,令人興奮的辯論並不太會像王院長說的,可以集中發生在委員會。

王院長強調協商以尋求共識,這是很討好的訴求。只是人間事不可能事事都得到共識,所以議會多數決本是常態。因此,一旦有了全世界威力最強大的協商機制在那邊誘惑,還事事共識掛帥,後遺症很大,肯定是多數決而不是共識決的案子都會被要求協商翻案,甚至在委員會中共識決了的案子,也可能被沒參加委員會的委員,尤其是黨團領導人翻案,若翻不了案至少可以充分達到杯葛的效果。

更何況,立法院的現實是:有了好用的朝野協商,委員會法案審查變得沒什麼意義—因為再認真審查,審查的結論都可能被協商掉所以協商制度往是惡鬥的溫床。

有了舉世沒有的「朝野協商主義」以後,委員會既不用認真審查法案,法案送到院會也不做政策辯論,於是人類議會的本質就被完全顛覆:做決定前公開把道理講清楚、說明白好讓民眾評斷的地方,就成了不講清楚、不說明白的喑啞喬事場所。

這樣的國會,毫無疑問,又是舉世獨一無二的怪胎。

爭取民眾認同的辯論一旦完全被協商取代,立委無法透過政策辯論建立聲譽,想要連任最常採用的方式便只剩下跑選區或是不時痛駡官員給選民看了。

朝野協商讓議會成為政客的權力遊戲

朝野協商機制的問題還不只如此,當行政權強勢時,協商成為行政院做掉立委預算刪減案和法案修正案的利器;但是當行政權淪為弱勢時,協商又成為凍結行政院法案讓行政權癱瘓的核子彈

另外,在1990年代,「利」委以議事杯葛手段要資源時,還必須在眾目睽睽之下講出些道理,有了朝野協商制度後,便可以只喬就好,不必公開講道理。國民黨黨鞭和新黨黨鞭便曾充分運用這竅門,借協商的「簽署權」綁架40多件法案,進行錢坑法案的的勒索,也不必向民眾做什麼說明,更不用說政策辯論了。

民主議會精神被朝野協商制度顛覆的還不只是議會成為喑啞場所。

(王金平召集各黨團協商,圖片來源:吳秉叡臉書專頁

議會怪象:議長與黨團總召的「雙首長制」

議會是合議制,但是在議長和黨團總召掌控協商大權後,合議精神大打折扣,簡直成了「雙首長制」:議長、總召主導的雙首長制。於是國會之怪又多一椿。

對這一個批評王院長很不服氣,他辯解道:

「現行黨團協商的法制化,是前院長劉松藩在1999年推動建立的,中間不斷修正,但原始精神從來就沒有把重心放在院會,而是要由各委員會充分討論政策的立法,以及預算案的審查,形成決議後,再送院會表決,因此院長的角色也沒那麼凸顯。」

相信劉松藩當時創設朝野協商制度不是在擴自已的權,但是這一個有問題的制度一旦設置,走到議會雙首長制之路便是難以避免的了。

最後忍不住還是要問一下公道伯王院長一個問題:因為行政部門不會喜歡國會有調查權,因此在國民黨執政時不通過可以了解,但陳水扁執政時,藍軍仍然控制國會多數,當時漫漫8年歲月中,王院長為什麼不推動國會調查權的立法?直到現在才意外地說立法改革時機已經成熟了。如果不計較爛到不可思議的立法品質,協商的確有增加效率的作用。協商後通過三讀的法案增加了,但是真正重大的改革法案反而更難通過。

因此,王院長既然說「立法改革時機已經成熟」,那為什麼不改協商機制?難道是要用協商制度來阻擋國民黨不樂見的國會改革?相信王院長不可能有這樣的打算,但國民黨難道不會這樣做嗎?

可以協商,但不能無限上綱

我雖然指出「協商中心主義」是怪胎,但並不是反對任何法案政策的協商;任何國家的國會都不可能沒有協商,但是一則不能無限上綱到成為協商中心主義;二則協商主要應該在委員會中進行,而不是拉到委員會以外,視委員會如無物。事實上,過去台灣協商也是在委員會中做的。

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(海峽兩岸服務貿易協議存查爭議,圖片來源:維基百科

在台灣,協商固然有增加效率的作用,但是外國國會為什麼沒有台灣這種古怪的制度,立法效率卻沒有問題而立法品質更是優良?事出當然必有其因,那就是我國國會不論是組織方式,議事規則都很怪都和一般國家不一樣,是兩蔣專制時代「行政院立法局」的怪胎架構,民主化以後不只仍然抱殘守缺,而添加了一些怪東西,以致於難以像一般民主國家的國會一樣運作,獨特的「朝野協商機制」便被發明來解決效率問題。

因此,「朝野協商機制」固然是一定得改掉,其他從行政院立法局體制一路留下來的怪胎也一定要一起改革,否則國會亂象只改掉協商機制不只無濟於事,還會生出別的,如效率的問題來。

行政院立法局舊體制加上朝野協商等等的怪胎,使得我們目前國會的立法的技術品質甚至大大落伍於老賊時期;而政策公開辯論的品質又大大落後於1990年代。於是民眾國會評價低到不可思議一點也不寃枉。

國會要真正成為正常國會,不把所有國會怪胎體制全面檢討,全面進行配套的重新規劃,所謂國會改革無非是花拳繡腿。


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(本文經作者授權轉載,原文來源:自由評論網;原文標題:林濁水觀點》怎樣迎接國會過半(五):王院長國會改革方案令人失望;圖片來源:王金平臉書專頁

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林濁水

林濁水

林濁水,民主進步黨大老。有「台獨理論大師」之稱。實際的理想主義者,從政時廟堂刻碑,耕種時寄情田野,兩種身分交疊,兩塊領域並行,同樣筆、耕不輟。
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